301关税措施案裁决：能否改变美国的贸易单边主义？ -九游会国际

2020年9月15日，wto公布了争端解决专家组关于中国诉美国对某些商品关税措施案（ds543）的报告，裁定美国301关税措施违反了wto义务，并建议美国改变其措施以符合其在gatt项下的义务。该专家组报告的公布引发各方关注，该报告是否最后得以通过并生效？美国是否会取消对中国商品已加征的301关税？是否会影响已签署的《中美第一阶段经贸协议》以及后续的下阶段中美贸易谈判？更值得关注的是，该裁决报告是否能改变美国日益严重的贸易单边主义？
一、ds543案的由来
中国提起ds543案的起因是美国对中国开展301调查，并最终实施对某些中国商品加征关税。为此，我们先回顾下中美贸易争端的主要过程：
2017年8月，美国总统特朗普指示美国贸易代表对中国开展301调查。
2018年3月，美国贸易代表发布了《301调查报告》。
2018年6月15日，美国宣布拟对500亿美元商品征收25%关税，中国宣布同等的反制措施。
2018年7月6日，美国实施对340亿美元的中国商品加征25%关税。
2018年8月23日，美国对剩余的160亿美元商品加征25%关税。
2018年9月18日，美国宣布于9月24日起，对约2000亿美元进口自中国的产品加征10%的关税，并将于2019年1月1日起将关税税率提高至25%。中国宣布反制措施。
2019年5月6日，美国宣布将从5月10日起对中国原征收10%关税的2000亿美元的进口商品加征关税升至25%，中国宣布反制措施。
2019年8月2日，美国宣布从9月1日起对价值3000亿美元的中国商品加征10%的关税。
2019年8月15日，美国宣布对3000亿美元中国商品加征10%关税，分别于9月1日和12月15日实施。
2019年8月23日，中国宣布对价值750亿美元美国商品加征5%、10%的关税。
2019年8月28日，美国宣布对价值3000亿美元税率由原定的10%提高至15%，分别于9月1日和12月15日实施；同时对2500亿美元关税税率从25%提高到30%，于2019年10月1日生效。
2019年9月12日，美国宣布将2500亿美元商品上调关税的时间从10月1日推迟到10月15日。
2019年10月11日，宣布达成第一阶段的协议，暂时搁置10月15日将2500亿商品关税从25%升至30%。
中美贸易谈判经过13轮谈判，2020年1月15日签署第一阶段经贸协议。目前，美方对中国的2500亿美元商品加征25%关税，约1200亿美元商品被加征7.5%关税。
针对美国的《301调查报告》确定对某些中国产品加征关税措施，中国于2018年4月4日向美国提起磋商请求，并随后于2018年7月6日、7月16日和9月18日再次提起磋商请求。因中美双方磋商未能解决争端，中国于2018年12月6日要求成立专家组。2019年1月26日，争端解决机构(dsb)成立专家组。欧盟、日本、加拿大、澳大利亚、巴西和印度等成员方随后以第三方加入。
专家组于2020年4月15日向各方签发了报告的描述性部分，5月19日签发中期报告，6月19日向各方签发最终报告。
二、ds543案的主要争议点与裁决结果
根据专家组报告，ds543案的主要争议点在于三个方面：一是关于专家组是否有权对争议事项作出裁决；二是美国301关税措施是否违反了wto义务；三是美国违反wto义务的行为是否能援引一般例外。
关于专家组是否有权对争议事项进行裁决，美国主张专家组无权裁定，认为中美两方已经达成了双方同意的解决办法，这一主张没有被专家组采纳。专家组指出有权对提起的争端进行裁决，除非起诉方撤回申请，暂停专家组程序导致专家组授权终止或者双方达成一致解决办法。专家组认为，中方明确表示不放弃其在争端解决机制下的权利，双方没有其他证明就争端事项达成一致的书面文件，双方也没有向争端解决机制递交关于达成解决办法的通报，专家组裁定双方未达成双方满意的九游会国际的解决方案，或以其他方式放弃就本争端中存在争议的措施采取wto争端解决行动的权利。中方提出异议的所有措施均在专家组职权范围内，专家组有权对争议措施进行审查。[1]
关于美国301关税措施是否违反了wto义务，中国的主张得到了专家组的支持。中国诉称美国301关税措施违反了gatt第1条第1款的最惠国待遇和gatt第2条第1款的(a)和(b)项的关税减让承诺。是否违反最惠国待遇，专家组认为，进口至美国的中国产品和无需缴纳301关税的其他成员产品是同类产品，美国对中国产品的歧视待遇仅基于国别。对其他成员产品未征收301关税构成了一种“利益”。上述利益没有“立即无条件地”授予给所有wto成员，美国分别在2018年7月和2018年9月对清单一和清单二的产品施加关税，然而除中国外的其他国家不受制于此关税，显然不属于“立即无条件地”授予中国产品其授予其他成员产品的利益。专家组据此认定美国做法与gatt第1条第1款不符。至于是否违反关税承诺问题，专家组认为，美国未能给予相关中国商品不低于美国作出的减让和承诺减让表中列明的优惠待遇，301措施导致了高于减让表承诺的税率。据此，专家组认定美国违反了第2条第1款(b)项，同时违反了第2条第1款(a)项。[2]
关于美国援引gatt第20条（a）款来主张其采取措施来保护美国公共道德的合法性辩解，专家组在审查后亦未采纳。专家组认为，gatt第20条（a）款没有界定“公共道德”的定义，“公共道德”一般含义是指一套属于、影响或关于社区或国家的正确和错误行为(即社会价值观)有关的生活习惯。专家组不认为征收额外关税一定不能保护公共道德目标，而是指出很难在任何层面上验证征收额外关税是否旨在保护其公共道德目标，因此专家组决定在“必需性”分析的基础上去解决双方关于争议措施和公共道德目标联系的分歧。美国虽然主张其关税主要针对的是从中国“不道德”实践中获益的产品，但是其征税通知等文件中并没有说明征税对象是如何确定的，只有语焉不详的写到美国政府机构的贸易分析师认定产品受益于中国产业政策。专家组由此认为美国没能证明其主张的公共道德目标和其征收的关税之间存在真正的目的和手段的关系。[3]
在这三项主要的争议点上，专家组基本支持了中国的主张，而没有采纳美国的辩解。专家组最后的结论是：美国301关税措施与gatt第1条第1款、第2条第1款(a)项和第2条第1款(b)项不一致，且美国未能证明其违反wto义务的行为符合第20条的一般例外，构成了gatt第23条第1款(a)项所指的使得中国在协定下获得的利益丧失或减损。根据《争端解决规则和程序谅解》（dsu）第19条第1款，专家组建议美国改变其措施以符合其在gatt项下的义务。[4]
三、裁决的前景
wto争端解决机制为案件处理提供了专家组和上诉机构审理的双层程序，这有别于gatt原有的单层专家组程序。根据dsu第16条，成员方可以在争端解决机构（dsb）会议前10天书面通知反对专家组报告。专家组报告将在公布后60内获得通过，除非一方提出上诉或dsb协商一致同意决定不通过该报告。
就本案而言，如果美国选择上诉，专家组报告就难以生效。由于美国对上诉机构成员遴选的阻扰，上诉机构事实上已经在2019年12月11日起因上诉机构成员只剩一人而停摆。因此，如果美国选择上诉，将会处在无人审理长期搁置的状态，也就是俗称的“对空气上诉”，事实上造成专家组报告不能产生效力。
在wto上诉机构事实上停摆的情况下，2020年4月30日，中国、欧盟和其他十多个wto成员向wto提交通知，共同建立了“多方临时上诉仲裁安排”（mipa）。美国没有参加“多方临时上诉仲裁安排”，也不能通过“多方临时上诉仲裁安排”提起上诉。也就是说，mipa作为临时替代程序，也无法审理ds543案的上诉。因此，专家组此次作出的裁决，很大可能因美国提起上诉而被长期搁置。
dsu第22条第2款规定：“如有关成员未能使被认定与一适用协定不一致的措施符合该协定，或未能在按照第21条第3款确定的合理期限内符合建议和裁决，则该成员如收到请求应在不迟于合理期限期满前，与援引争端解决程序的任何一方进行谈判，以期形成双方均可接受的补偿。如在合理期限结束期满之日起20天内未能议定令人满意的补偿，则援引争端解决程序的任何一方可向dsb请求授权中止对有关成员实施适用协定项下的减让或其他义务。”根据该款规定，在裁决生效的前提下，如果美国没有按裁决结果纠正其做法或给予满意的补偿，中国可以请求dsb授权中止相应的减让义务。在中美贸易争端中，中国已针对美国加征301关税措施采取了对应的反制措施，美国并未对中国的反制措施在wto提起磋商请求，所以中国要求授权中止减让义务的可能性不大。
中国商务部在wto专家组报告公布后对专家组做出的客观、公正裁决表示赞赏。并表示中方将美方单边主义和贸易保护主义的错误做法诉诸世贸组织争端解决机制，是维护自身合法权益的需要，也彰显了中方尊重世贸组织规则、维护多边贸易体制权威性的坚定决心。希望美方充分尊重专家组的裁决和以规则为基础的多边贸易体制，采取实际行动，与中方和其他世贸组织成员相向而行，共同维护多边贸易体制。[5]
美国贸易代表办公室亦在wto专家组报告公布后发布了声明，称wto无法彻底阻止中国有害的技术操作，wto无法对知识产权的盗窃行为提供救济，并声称报告对《中美第一阶段经贸协议》不会产生影响。[6]
由此看来，此次专家组报告作出的裁决，很有可能因美国的反对或名义上的上诉而被长期搁置无法生效。
四、后续影响
美国贸易代表在其声明中表示，专家组裁决报告不会影响《中美第一阶段经贸协议》。从专家组关于是否有权就争议事项作出裁决的分析中可以看出，中美双方达成的《第一阶段经贸协议》并不是一份解决中美所涉争议的完整满意九游会国际的解决方案，而是一份阶段性的协议，所以专家组才在没有达成满意的九游会国际的解决方案下获得授权裁决争议。由此我们可以认为，专家组的裁决报告应该不会对《中美第一阶段经贸协议》的履行产生实质性的影响。
由于《中美第一阶段经贸协议》并未就双方已各自加征的关税取消确定时间表，已加征关税的退坡存在着很大的不确定性，也给中美两国的企业带来了很大的挑战，甚至被迫调整供应链。如上文分析，因专家组裁决报告可能会被长期搁置，促使美国撤回已加征301关税措施的可能性比较小。中国出口企业受美国加征301关税措施的影响短期内还难以消除。
中美下一阶段的经贸谈判何时展开及涉及哪些领域，目前还不明朗。根据美国贸易代表在其《2019中国wto合规报告》中披露的，下一阶段谈判美方关注的还是中国的结构性改革问题，譬如产业政策、国有企业和补贴等问题。[7] 从美国贸易代表对wto专家组裁决报告的声明来看，其声称wto未能解决中国的“不当”贸易做法，表明美国仍将上述问题视为重点，并将与推动wto的改革一起，要求wto制定新的规则来规制技术转让、产业政策、补贴和市场导向条件等议题。就市场导向条件问题，笔者曾专门撰写了一篇《市场导向条件标准：问题与应对》，提出我们必须重视欧美日三方的七次联合声明，避免陷入歧视性限制。
美国301调查源于美国《1974年贸易法》第301条，最早见于《1962年贸易扩展法》，后经《1974年贸易法》、《1979年贸易协定法》、《1984年贸易与关税法》，尤其是《1988年综合贸易与竞争法》修改而成。法律赋予了美国贸易代表广泛的权力，包括撤销或中止贸易协定中作出的减让，对相关国家的贸易征收额外税或费用，或施加其他限制。已故的wto法律主要奠基人john jackson教授在其传世名作《世界贸易体制：国际经济关系的法律与政策》中指出：“援用301条款并不需要以外国的国家行为违反了国际法规则为条件（通常称之为“不公正”行为）；它还可以“不合理”为由得到援用。这个就给了美国行政部门很大的空间，单方面确定不公平的和应采取反措施的行为。”[8] 由此可以认为，301调查并由此而加征的301关税措施很大程度上是一种单方贸易报复措施。
针对美国“301条款”的单边性，欧盟曾挑战过“301条款”的合法性。1999年1月26日，欧盟就美国《1974年贸易法》第301-310条违反wto规则提起ds152案件。在ds152案中，欧盟认为301（a）款项下的程序事项违反wto规则，理由是301调查程序所需时间比wto调查要短，这意味着美国可能会在wto争端解决机构发布最终调查报告之前就发布301报告，并在wto授权之前就单方面启动中止减让制裁。在案件进行过程中，美国承诺在遵守wto义务的基础上实施“301条款”，且美国政府向专家组承诺，将会根据dsb裁决作出中止减让的制裁。基于此，专家组认为301（a）条款项下的程序事项没有违反wto，但前提是美国遵守其承诺。[9]
ds152专家组的裁定没有改变美国继续使用“301条款”进行单边贸易报复的行为。始于2018年3月美国宣布对中国的《301调查报告》并最终实施对中国某些商品加征301关税，说明美国针对性的单边贸易制裁行为仍无所顾忌。此次专家组裁决虽然建议美国改变其措施以符合其在gatt项下的义务，但正如上文分析裁决报告的效力问题，估计收效甚微。这从专家组报告的最后评论部分可见端倪：考虑到dsu第3.7条所强调的，争端解决机制的目的在于确保对争端有积极的解决办法，专家组继续鼓励双方进一步努力，以就本争端所涉事项达成双方满意的九游会国际的解决方案。[10]
除301调查外，美国近来频繁使用反倾销、反补贴、201保障措施、232国家安全调查和337调查等贸易救济手段，针对性打击特定国家的贸易行为，单边主义倾向愈发明显。仅2020年初至今，美国针对中国就发起了10起新的反倾销调查，11起新的反补贴调查和1起232国家安全调查（针对中国的钢钒产品）。[11] 笔者长期代理中国光伏企业应诉全球主要国家的反倾销和反补贴调查，目前没有获得单独税率的光伏企业仍遭受美国超过200%的反倾销和反补贴惩罚性关税，201保障措施关税（2018年起从30%每年递减至15%），25%的301额外关税以及部分光伏企业遭受美国337调查。美国的贸易单边主义给中国光伏企业造成了很大的挑战。
美国阻扰wto上诉机构成员遴选并使wto上诉机构造成事实上停摆的原因，很大程度是认为wto的争端解决机制“干涉”和“挑战”美国的贸易救济法律制度，尤其是其反倾销的很多实践被裁定为不符合wto规则。值得注意的是，美国并没有完全改变其不符合wto规则的做法，反而归咎于wto争端解决机制的干涉，更证实了美国的贸易单边主义难以因一个案件的裁决结果而发生改变。
五、结语
ds543案件专家组报告裁定美国违反wto规则并建议改变其措施以符合其在gatt项下的义务，是捍卫wto多边贸易体制纠正单边主义的公正裁决。鉴于目前上诉机构事实上停摆的状态，专家组报告可能会被长期搁置难以生效。裁定对正在履行中的《中美第一阶段经贸协议》没有实质性影响，美国的贸易单边主义很难因一个案件发生改变，反而就此有可能要求wto进一步改革制定新的规则，对此我们必须做好充分应对准备。