美国出口管制上：《芯片法案》及“107新规”对中国企业的影响及应对策略 -九游会国际
2022年，随着俄乌冲突的升级和美国《维吾尔族强迫劳动预防法》（“涉疆法案”）的实施，美国不断加强涉俄以及涉疆强迫劳动方面的出口管制措施，对中国企业国际化发展和全球供应链体系构建都造成了深远影响。
截至2022年12月初，被美国列入各类限制类清单的中国实体数量已高达1100多家，其中仅就数据统计可见，当前被列入实体清单的中国企业数量最多，这也进一步验证了美国将实体清单作为应对中国且最为重要的出口管制手段之一。
中企如何应对美国涉俄涉疆的制裁措施？
1、出口管制重点涉及商品、软件和技术类的管控，因此被美国bis加入相关限制类清单后，企业往往因为关键物项被“卡脖子”，进而产生供应链断裂等一系列轻重不等的影响。
2、伴随着越来越多的企业停止向俄罗斯交付产品，俄罗斯诸多企业因供应链断裂无法及时完成生产及交货，加之运输服务亦受到美方制裁的影响，因此供应链中涉及俄罗斯供货商的中国企业或项目亦将面临着供应链中断的风险。
3、除了被限制的中国特定地区和主体生产的产品被排除在全球供应链之外的负面影响，随着《维吾尔族强迫劳动预防法》的正式生效以及有关细则（包括《进口商操作指南》及《战略报告》）的进一步公布和实施，中国企业，特别是光伏行业的中国企业，面临着对溯源资料要求更加全面且紧迫的挑战。
导言：
2022年是国际环境风起云涌的一年。年初，俄乌冲突的爆发开启了美国针对特定国家以极限手段进行全方位制裁的序幕。2022年6月，美国所谓《维吾尔族强迫劳动预防法》（下称“uflpa”或“涉疆法案”）正式落地实施，同年8月，美方颁布了《2022年芯片和科学法案》（下称“《芯片法案》”），并于10月发布出口管制ear新规（下称“107新规”）。这一系列以出口管制及经济制裁为主要手段的连环措施，对中国农产品、新能源、半导体、高端芯片、人工智能、先进计算和超级计算机等关系到国家战略发展的重要产业均产生了深远的影响。
本文拟以2022年度美国出口管制大事件为主要脉络，为大家梳理过去一年中新发布且受关注度最高的相关管制措施，以及该等措施给中国相关行业企业所带来的影响，并提炼总结了我们在过往实践的应对思路与方案。由于篇幅较长，拟通过上下篇的形式为大家分开解读。
01、中国企业被美管制与制裁最新概览
目前，国际环境日趋复杂，特别是近年中美两国贸易摩擦不断升级并呈现常态化态势。俄乌争端导致冲突进一步升级，伴随着国际政治经济形势的变化，美国不断制定并出台宽泛的执法规则，意图限制中国高科技领域的进步和发展，进一步增加了企业在经贸活动中的合规风险。
据不完全统计，截至2022年12月初，被美国列入各类限制类清单的中国实体数量已高达1100多家，其中仅就数据统计可见，当前被列入实体清单的中国企业数量最多，这也进一步验证了美国将实体清单作为应对中国且最为重要的出口管制手段之一。
被美国纳入不同的限制类清单，通常会对企业产生不同的影响。出口管制重点涉及商品、软件和技术类的管控，因此被美国bis加入相关限制类清单后，企业往往因为关键物项被“卡脖子”，进而产生供应链断裂等一系列轻重不等的影响。
其中，近年来以“实体清单”最为大众所熟悉，其产生的影响也最为显著。实体清单首次发布于1997年，最初旨在解决与大规模杀伤性武器扩散相关的风险，但此后已扩展成为保护美国国家安全和利益的通用工具，也是bis用来限制ear管辖物项的出口、再出口和国内转移行为的重要手段之一。被列入实体清单的企业，法律对其设置了相应的许可要求，并且许可审批政策往往为“推断拒绝”，因此对企业造成最直接的影响是难以获取特定的涉美物项，从而导致部分企业面临着物料供应不足，造成供应链受损，甚至断裂的风险，企业的对外征信也将遭受不同程度的负面影响。
此外，相比实体清单，被美国ofac列入sdn清单的主体，除了上述风险外，企业还将面临美金账户被冻结，企业境内外投融资业务受阻等困难，甚至有的企业因为该等清单的直接和间接影响，导致企业资金链断裂，并最终被法院宣告破产或在强制执行中被列入失信企业名单。
除了通过上述被加入限制性清单的企业数量来考量中国企业受到的影响以外，我们还就各不同行业领域发生的管制与制裁进行了相关调研，仅就2022年度，美国新增限制类清单内中国实体的行业分布情况如下图[2]，其中，针对电子、半导体、激光光电类、计算机、通讯行业领域进行制裁的数量比重相对较高。
除被直接列入各项限制类清单外，本年度俄乌冲突、涉疆法案落地、《芯片法案》以及107新规出台等一系列美国出口管制与制裁的“大事件”也对包括未被列入限制类清单的诸多中国企业的日常经营及对外贸易等方面造成了深远的影响，以下将简要就上述年度大事件进行一定梳理。
02、俄乌冲突的爆发
1. 事件概述
2022年2月21日俄乌冲突爆发以来，美欧等多国连续对俄罗斯国民经济至关重要的领域包括国防、能源、金融、贸易、电信、运输等发动了一系列出口管制与经济制裁措施，此次美国针对俄罗斯的制裁持续呈现出高频率、大规模，影响范围广泛等特征，旨在切断俄罗斯银行与美方金融体系的链接、切断俄罗斯高科技进口、限制俄罗斯获取关键技术的投入、萎缩其工业基础，最终削弱俄罗斯在世界舞台上的影响和能力。
该等极限制裁手段也进一步加剧了国际地缘政治风险，给当时疫情下本就脆弱的全球供应链体系带来了更多的不确定性，同时也给中国企业的涉俄交易造成了诸多困境和风险。
2. 对中国企业的影响
（1）产品出口受限及供应链中断风险
俄乌冲突之前，中国对俄罗斯的年出口数额近百亿美元[3]。在这些出口商品中不乏美国原产、自美国出口、也有部分为中国生产制造但其中包括了美国成分的物项（例如包含了美国原产零部件、软件、技术的国产商品），以及还可能存在由其他国家生产制造并销售至中国但同样涉及美国原产物项的产品。
针对该等产品出口，因ear中对外国商品中含有美国管控成分含量限制规则（即最低减让标准规则，de minimis rule）以及俄乌冲突爆发后最新拟制针对俄罗斯的外国直接产品规则的限制，都体现了美国当前的涉俄管制措施在不断突破原ear的管理边界，因此导致世界范围内越来越多的商品，可能因为含有美国组分或可能采用特定美国技术，从而无法继续出口俄罗斯市场。
伴随着越来越多的企业停止向俄罗斯交付产品，俄罗斯诸多企业因供应链断裂无法及时完成生产及交货，加之运输服务亦受到美方制裁的影响，因此供应链中涉及俄罗斯供货商的中国企业或项目亦将面临着供应链中断的风险。
而近期美国的执法态势及美国商务部发言人的表态也都进一步表明了，针对外国企业如不慎将带有美国元素的产品出口至俄罗斯，则可能因为违反了美国ear的规定从而引发相关风险，包括但不限于被列入实体清单、产生罚款等，有些则可能触发经济制裁风险。
（2）金融活动受限及资金链中断风险
2022年2月26日，美国和欧盟、英国及加拿大发表联合声明，承诺确保将几家“选定的”俄罗斯银行排除出环球同业银行金融电讯协会（swift）国际结算系统，根据联合声明，最新的制裁手段将确保切断俄罗斯银行与国际金融体系的联系。
截至目前，俄罗斯已有超过450家金融机构为swift会员，这一制裁可能导致不少中国企业与俄罗斯生意伙伴之间无法进行有效的跨境资金支付清算，从而进一步限制了中国企业与俄罗斯企业正常资金往来与融资活动，而交易企业也可能因为与受制裁实体的合作导致次级制裁的风险。
03、涉疆法案生效实施
1. 事件概述
2022年6月21日，美国涉疆法案正式生效实施，其配套的所谓《防止在中华人民共和国使用强迫劳动开采、生产或制造的货物进口战略》（下称“《战略报告》”）和《美国海关和边境保护局进口商操作指引》（下称“《进口商操作指南》”）陆续发布并正式生效实施。
该法案从最初的一份ngo报告通过美国媒体发酵，酝酿至国会议员提出反华议题并获得选票，直至2021年6月美国商务部将部分中国实体列入管制清单，随之而来的是美国发布暂扣令（wro），并对相关进口物项进行暂扣、交涉、放行一系列执法活动。而距离美国开始涉疆暂扣令（wro）一年多之后，围绕uflpa相关的后续举措颁布，使得该法案最终成为美国限制中国光伏、棉纺、番茄等出口商品，重振其国内经济和保护国内产业的重要工具之一。
据不完全统计，wro阶段美国海关与边境保护局（cbp）签发暂扣令与调查，在世界范围内，针对中国的执法活动是最多的。2020年cbp公布实施暂扣令与调查共计16起，其中针对中国的暂扣执法合计10起，而2021年，cbp公布实施暂扣令与调查的共计10起，其中针对中国的暂扣执法合计3起[4]。
2. 涉疆法案相较wro阶段的主要变化
（1）适用范围的变化
美国拟通过涉疆法案，从效果上达到禁止进口全部或部分在新疆或由uflpa实体清单上的实体开采、生产或制造的商品。涉疆法案极具拓展性，理论上出口产品供应链中任一环节，若涉及来自新疆地区或uflpa实体清单企业，则将面临美国海关极为严格的调查并且无法顺利通关。尽管在此前的wro初期阶段，美方就要求相关进口商证明产品中不含有特定企业的元素，但从wro到uflpa阶段，实践中的审查范围进一步扩大，所涉产品和生产环节也更多，实际受到相应限制的主体范围也更加宽泛。
（2）证明供应链的范围的变化
在wro阶段，相关产品只需追溯至该产品所在供应链的位置，而在uflpa开始实施以后，需要从终端品往上追溯并提供证明至该产品供应链的最上游的源头环节，比如矿石的开采环节、农产品的种植环节。而由于产业链每往上追溯一层级，所涉的供应商以及证明材料均成指数级增长，因此，从wro阶段到uflpa阶段，涉及的供应链链路范围也更加广泛，无形中也增加了证明的难度。
（3）cbp证明标准的变化
如何达到cbp的证明标准，也将成为自uflpa落地实施后，各行业产业链及相关企业所面临的共同问题。针对进口商而言，当货物发生被cbp根据ulfpa扣留、排除、扣押的情况后，可以申请适用“可反驳推定原则”的例外情形。
在申请适用该原则例外情形时，进口商必须通过提供“清晰且令人信服的证据”来证明该等进口货物、物件、物品以及商品并非完全或部分通过所谓“强迫劳工”开采、生产或制造而来。而在wro阶段，该证明仅是“令人满意的”即可。
（4）举证期限的变化
wro阶段，在cbp扣留通知3个月内，进口商可以提交证明材料或者将被扣留的涉案货物进行转运，而在uflpa阶段，在cbp扣留通知30个自然日内，进口商可以提交证据或者转运涉案货物，uflpa实施以后，时效方面给进口商及其上游准备资料并做出应对的时间缩短至原来的三分之一。
3. 对中国企业的影响
除了被限制的中国特定地区和主体生产的产品被排除在全球供应链之外的负面影响，随着法案的正式生效以及有关细则（包括上述《进口商操作指南》及《战略报告》）的进一步公布和实施，中国企业，特别是光伏行业的中国企业，面临着对溯源资料要求更加全面且紧迫的挑战。与此同时，企业为应对溯源事项的管理成本额外增加，其次，如需满足上述法律的证明要求，企业则不得不提供大量内部数据和文件来证明各供应链环节之间的溯源逻辑，也将面临数据出境相关风险等。具体而言：
根据《进口商操作指南》的规定，达到cbp上述证明标准至少需要满足下述三个条件，即：
● 完全遵守uflpa战略报告及其配套法规规定的要求，对于中国企业而言，完全遵守法案新要求去提供相关证明资料，并不符合相关产业的实际生产情况，客观上存在困难，现实中难以操作实施；
● 全面且具有实质性地回复cbp专员的问询，基于一些背景情况的不适用，不少中国企业更难以满足由此衍生出来的补充问询；
● 针对涉案货物提供了清晰且令人信服的证据，美国海关执法通过“可反驳推定”的证明难度过高，在“有罪推定”前提下，几乎难以达到自证清白的标准。
实践中，涉及溯源的部分生产企业，在短期内，难以建立起与采购、生产、仓储和销售等环节相对应且完善的溯源管理体系。此外，全面的溯源资料往往涉及整个产业链上下游的整体情况，包括上下游企业、产能、交易模式等，因此，对外披露该等信息不仅可能造成企业自身商业秘密的披露，也可能对中国的相关企业、行业乃至国家安全造成了一定的风险和影响。
脚注：
[1] 数据来源：https://www.trade.gov/data-visualization/csl-search
[2] 数据来源：https://www.federalregister.gov/；https://www.qcc.com/
[3] https://mp.weixin.qq.com/s/ufuxlgvf1fo4gbz8nnearw
[4] 数据来源：https://www.cbp.gov/trade/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings
来源：金杜研究院
